Η κρίση στη Θέουτα έδειξε πόσο γρήγορα η εργαλειοποίηση των μεταναστευτικών ροών μπορεί να αγγίξει την ευρωπαϊκή ασφάλεια. Το ερώτημα για την Ελλάδα είναι αν μπορεί να ανταποκριθεί σε μια αντίστοιχη κρίση τύπου Θέουτα, με την ίδια πολυπλοκότητα και τις ίδιες πιέσεις.
Η υπόθεση αυτή δεν αφορά μόνο τη φύλαξη των συνόρων, αλλά και την πληροφοριακή ανθεκτικότητα, την επιχειρησιακή ετοιμότητα, τη διαλειτουργικότητα, τη στρατηγική επικοινωνία, την κοινωνική συνοχή και την ικανότητα της χώρας να κινητοποιήσει ευρωπαϊκούς και διεθνείς μηχανισμούς.
Για να δοθεί απάντηση, χρειάζεται να φανεί αν ο κρατικός μηχανισμός μπορεί να λειτουργήσει ως ενιαίο και αλληλοσυνδεόμενο σύστημα ανθεκτικότητας.
Μέσα από αυτό το πρίσμα, ένα ολιστικό μοντέλο πέντε πυλώνων μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως εργαλείο για να αξιολογηθεί η ετοιμότητα της Ελλάδας.
Το μοντέλο αυτό είχε παρουσιαστεί και αναλυθεί σε προηγούμενο άρθρο του συντάκτη, με τίτλο: «Απαιτείται ένα ολιστικό μοντέλο Ευρωπαϊκής και Εθνικής Ανθεκτικότητας για την αντιμετώπιση της Εργαλειοποίησης των Μεταναστευτικών Ροών».
Η αξιολόγηση ξεκινά από τον 1ο Πυλώνα του ολιστικού Μοντέλου, που αφορά τη Συνοριακή Ασφάλεια.
Η συνοριακή ασφάλεια δεν περιορίζεται στη φυσική επιτήρηση των συνόρων, αλλά συνδέεται και με την ικανότητα του κράτους να γνωρίζει τι συμβαίνει στον εθνικό του χώρο, να εντοπίζει έγκαιρα ασυνήθιστες δραστηριότητες και να εκτιμά πιθανές απειλές.
Με άλλα λόγια, βασική προϋπόθεση για αποτελεσματική συνοριακή ασφάλεια είναι η έγκαιρη ανίχνευση και η επίγνωση της κατάστασης (situational awareness).
Η έγκαιρη ανίχνευση δεν αφορά μόνο την τεχνολογία, αλλά και την ικανότητα του κράτους να εντοπίζει ασυνήθιστα συμβάντα, να τα αξιολογεί εγκαίρως και να μετατρέπει την πληροφορία σε επιχειρησιακή επίγνωση.
Η πρώτη και θεμελιώδης προϋπόθεση για να αντιμετωπιστεί μια νέα κρίση τύπου Θέουτα είναι η ικανότητα του κράτους να αντιλαμβάνεται έγκαιρα ότι κάτι έχει αλλάξει στο περιβάλλον ασφάλειας των συνόρων του.
Το ερώτημα, επομένως, δεν είναι μόνο αν η Ελλάδα διαθέτει μέσα επιτήρησης, αλλά αν τα διαθέσιμα μέσα, οι υπηρεσίες και οι πληροφορίες μπορούν να λειτουργήσουν έτσι ώστε να επιτρέπεται η έγκαιρη αναγνώριση μιας ασυνήθιστης δραστηριότητας.
Σε περίπτωση μιας απότομης και μεγάλης κλίμακας μεταβολής των μεταναστευτικών ροών, μπορεί ο κρατικός μηχανισμός να αντιληφθεί μέσα στις πρώτες ώρες ότι βρίσκεται μπροστά σε μια κατάσταση που ξεπερνά ένα σύνηθες μεταναστευτικό περιστατικό;
Υπάρχει η δυνατότητα έγκαιρης ανίχνευσης, ώστε το κράτος να ξεχωρίσει μια φυσιολογική μεταβολή των ροών από μια αιφνίδια, οργανωμένη ή ασυνήθιστη εξέλιξη;
Το ζήτημα γίνεται ακόμη πιο σύνθετο, καθώς στο σύγχρονο περιβάλλον ασφάλειας μια κρίση μπορεί να εμφανιστεί ταυτόχρονα σε διαφορετικά πεδία.
Γι’ αυτό, η αποτελεσματική συνοριακή ασφάλεια προϋποθέτει πολυεπίπεδη επιτήρηση και σύνθεση πληροφοριών από διαφορετικές πηγές, ώστε τα επιμέρους δεδομένα να αξιολογούνται ως μέρος μιας ενιαίας εικόνας της κατάστασης.
Ένα ακόμη κρίσιμο ερώτημα είναι αν η Ελλάδα διαθέτει μηχανισμό που μπορεί να συνδυάζει εγκαίρως τις πληροφορίες από τα διαφορετικά πεδία και να αναγνωρίζει ότι επιμέρους γεγονότα ίσως συνδέονται σε μία ενιαία εξέλιξη.
Για παράδειγμα:
· Ποιος αποφασίζει ότι μια ασυνήθιστη εξέλιξη συνιστά ζήτημα εθνικής ασφάλειας;
· Υπάρχουν προκαθορισμένα κριτήρια και επίπεδα συναγερμού;
· Ποιος έχει την αρμοδιότητα να ενεργοποιήσει τον αντίστοιχο μηχανισμό;
· Πόσο γρήγορα μπορεί η πληροφορία από το πεδίο να φτάσει στο επίπεδο λήψης αποφάσεων;
Ένα ανθεκτικό σύστημα συνοριακής ασφάλειας πρέπει να διαθέτει προκαθορισμένες δυνατότητες έγκαιρης ανίχνευσης, αναγνώρισης, αξιολόγησης και προειδοποίησης.
Αν αύριο εκδηλωθεί μια νέα κρίση τύπου Θέουτα, ποιος θα είναι ο πρώτος κρατικός μηχανισμός που θα αντιληφθεί ότι η κατάσταση έχει αλλάξει;
Και πόσο χρόνο θα χρειαστεί μέχρι αυτή η διαπίστωση να μετατραπεί σε επίσημη επιχειρησιακή εκτίμηση;
Η απάντηση σε αυτά τα ερωτήματα είναι καθοριστική, γιατί η συνοριακή ασφάλεια δεν κρίνεται μόνο από την ικανότητα του κράτους να αντιδρά όταν η κρίση έχει ήδη ξεσπάσει, αλλά κυρίως από το αν μπορεί να εντοπίσει έγκαιρα την αλλαγή, να την εκτιμήσει σωστά και να ενεργοποιήσει εγκαίρως τους κατάλληλους μηχανισμούς, πριν η κατάσταση κλιμακωθεί και γίνει ανεξέλεγκτη.
Στη συνέχεια, ο 2ος Πυλώνας του ολιστικού Μοντέλου Ευρωπαϊκής και Εθνικής Ανθεκτικότητας που μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την αξιολόγηση της επιχειρησιακής ετοιμότητας του κρατικού μηχανισμού είναι η Πληροφοριακή Ανθεκτικότητα.
Σε μια νέα κρίση τύπου Θέουτα, το βασικό ζήτημα είναι αν το κράτος μπορεί να μετατρέψει γρήγορα και αξιόπιστα τα επιμέρους δεδομένα που συλλέγονται από διαφορετικές πηγές σε ενιαία επιχειρησιακή εικόνα της κατάστασης.
Η πληροφοριακή ανθεκτικότητα δεν εξαντλείται στη συλλογή πληροφοριών. Προϋποθέτει την ικανότητα συγκέντρωσης, διασταύρωσης, αξιολόγησης και σύνθεσης διαφορετικών πληροφοριών από διαφορετικές πηγές, ώστε ένα αρχικά ασαφές ή αποσπασματικό περιστατικό να μετατρέπεται έγκαιρα σε αξιόπιστη γνώση για τη λήψη αποφάσεων.
Άλλο πράγμα είναι η συλλογή πληροφοριών και άλλο η παραγωγή επιχειρησιακής γνώσης.
Η πρώτη απαντά στο ερώτημα «τι γνωρίζουμε», ενώ η δεύτερη στο κρίσιμο ερώτημα «τι σημαίνουν όλα αυτά που γνωρίζουμε».
Ένα κράτος μπορεί να διαθέτει πολλαπλές πηγές πληροφόρησης, τεχνολογικά μέσα επιτήρησης, εξειδικευμένες υπηρεσίες, πληροφορίες από συμμάχους και πρόσβαση σε δεδομένα ανοικτών πηγών.
Η πληροφοριακή του ανθεκτικότητα όμως δεν κρίνεται από τον όγκο των πληροφοριών που έχει στη διάθεσή του, αλλά από το αν μπορεί να τις συνδέει, να τις διασταυρώνει και να τις αξιολογεί εγκαίρως, ώστε να παράγει μια κοινή και επιχειρησιακά αξιοποιήσιμη εικόνα της κατάστασης.
Σε μια νέα κρίση τύπου Θέουτα, λοιπόν, πρέπει να υπάρχουν εκ των προτέρων απαντήσεις σε μια σειρά κρίσιμων ερωτημάτων:
· Ποιος συλλέγει την αρχική πληροφορία;
· Ποιος έχει την ευθύνη της διασταύρωσής της;
· Ποιος αξιολογεί την αξιοπιστία και τη σημασία της;
· Πώς συνδυάζονται οι πληροφορίες από διαφορετικούς κρατικούς φορείς;
· Πώς ενσωματώνονται οι πληροφορίες από ευρωπαϊκούς και συμμαχικούς μηχανισμούς;
· Ποιος μετατρέπει τα επιμέρους δεδομένα σε κοινή επιχειρησιακή εικόνα;
· Πόσο γρήγορα η εικόνα αυτή φθάνει στην πολιτική ηγεσία;
· Πώς διαχωρίζεται η επιβεβαιωμένη πληροφορία από την εκτίμηση, την υπόθεση ή την παραπληροφόρηση;
Ο πληροφοριακά ανθεκτικός κρατικός μηχανισμός δεν είναι αυτός που έχει μόνο πληροφορίες, αλλά εκείνος που διαθέτει μηχανισμό για να τις μετατρέπει εγκαίρως σε κοινή επιχειρησιακή γνώση και βάση λήψης αποφάσεων.
Το πραγματικό ζητούμενο της πληροφοριακής ανθεκτικότητας δεν είναι να υπάρχουν απλώς πολλές πληροφορίες, αλλά να υπάρχει έγκαιρα η σωστή γνώση για τη λήψη της σωστής απόφασης.
Με βάση το παραπάνω πρίσμα, ο 3ος Πυλώνας που μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την αξιολόγηση της ετοιμότητας του κρατικού μηχανισμού είναι η Θεσμική και Επιχειρησιακή Διαλειτουργικότητα.
Το επόμενο κρίσιμο ζήτημα είναι αν οι διαφορετικοί κρατικοί μηχανισμοί μπορούν να λειτουργήσουν ως ένα ενιαίο σύστημα διαχείρισης της κρίσης.
Η διαλειτουργικότητα αφορά την ικανότητα διαφορετικών θεσμών, οργανισμών και επιχειρησιακών μηχανισμών να λειτουργούν συντονισμένα, να ανταλλάσσουν πληροφορίες, να λαμβάνουν αποφάσεις και να ενεργούν ως ένα συνεκτικό σύστημα απέναντι σε μια σύνθετη κρίση.
Υπό αυτή την έννοια, η διαλειτουργικότητα μπορεί να εξεταστεί σε τέσσερις αλληλένδετες διαστάσεις:
1. την επιχειρησιακή,
2. την πληροφοριακή,
3. τη θεσμική /διοικητική και
4. τη Στρατηγική Επικοινωνία.
Αν η Πληροφοριακή Ανθεκτικότητα αφορά την ικανότητα του κράτους να παράγει κοινή επιχειρησιακή γνώση, η πληροφοριακή διαλειτουργικότητα αφορά την ικανότητα των διαφορετικών κρατικών μηχανισμών να λειτουργούν πάνω στην ίδια εικόνα της κατάστασης.
Στην επιχειρησιακή διάσταση, σε μια κρίση που εκδηλώνεται στα σύνορα, μπορεί να χρειαστεί ταυτόχρονη ή διαδοχική ενεργοποίηση περισσότερων του ενός μηχανισμών, όπως των Ενόπλων Δυνάμεων, του Λιμενικού, της Ελληνικής Αστυνομίας, της ΕΥΠ, της Πολιτικής Προστασίας και άλλων αρμόδιων φορέων και Υπουργείων.
Το κρίσιμο, επομένως, δεν είναι μόνο αν υπάρχουν όλοι αυτοί οι μηχανισμοί, αλλά αν γνωρίζουν από πριν πώς θα λειτουργήσουν μαζί.
Συγκεκριμένα:
· Ποιος εντοπίζει και ποιος αναλαμβάνει την αρχική αντίδραση;
· Ποιος έχει την επιχειρησιακή ευθύνη όταν μια κρίση υπερβαίνει τα όρια της αρμοδιότητας ενός φορέα;
· Πότε και με ποια διαδικασία ενεργοποιούνται οι υπόλοιποι μηχανισμοί;
· Ποιος συντονίζει τις επιχειρησιακές ενέργειες;
· Ποιος αποφασίζει για την κλιμάκωση της αντίδρασης;
· Υπάρχουν προκαθορισμένα πρωτόκολλα για μια κρίση που δεν εντάσσεται εξαρχής στην αρμοδιότητα ενός μόνο κρατικού φορέα;
Σε σχέση με την πληροφοριακή διαλειτουργικότητα, πρέπει να είναι σαφές:
· Ποιος γνωρίζει τι;
· Ποιος ενημερώνει ποιον;
· Με ποια διαδικασία διαβιβάζεται μια κρίσιμη πληροφορία;
· Ποιος έχει πρόσβαση στην κοινή επιχειρησιακή εικόνα;
· Ποιος αξιολογεί τις πληροφορίες που προέρχονται από διαφορετικούς φορείς;
Και κυρίως, μπορούν οι διαφορετικοί μηχανισμοί να λειτουργήσουν πάνω στην ίδια εικόνα της κατάστασης ή ο καθένας λειτουργεί με διαφορετικά δεδομένα;
Η τρίτη διάσταση αφορά τη θεσμική και διοικητική διαλειτουργικότητα.
Σε μια σύνθετη κρίση, η αλληλοεπικάλυψη αρμοδιοτήτων ή η αβεβαιότητα ως προς το ποιος έχει την ευθύνη μπορεί να καθυστερήσει τη λήψη αποφάσεων σε μια στιγμή που ο χρόνος είναι κρίσιμος.
Για τον λόγο αυτό, πριν από την εκδήλωση μιας κρίσης θα πρέπει να είναι απολύτως σαφές:
· Ποιος έχει την πολιτική ευθύνη;
· Ποιος έχει την επιχειρησιακή ευθύνη;
· Ποιος συντονίζει τους εμπλεκόμενους φορείς;
· Ποιος ενεργοποιεί τον μηχανισμό διαχείρισης κρίσης;
· Πότε και με ποια κριτήρια ενεργοποιείται το ΚΥΣΕΑ ή άλλο ανώτατο επίπεδο πολιτικού συντονισμού;
· Ποιος έχει την εξουσία να λαμβάνει αποφάσεις όταν η κρίση εξελίσσεται ταχύτερα από τις συνήθεις διοικητικές διαδικασίες;
Η θεσμική ανθεκτικότητα δεν κρίνεται μόνο από το αν υπάρχουν νόμοι, αρμοδιότητες και οργανωτικές δομές, αλλά από το αν οι αρμοδιότητες αυτές μετατρέπονται σε λειτουργικό μηχανισμό λήψης αποφάσεων υπό συνθήκες πίεσης.
Τέλος, η τέταρτη διάσταση αφορά τη Στρατηγική Επικοινωνία, η οποία είναι μέρος της διαδικασίας διαχείρισης της κρίσης. Το κράτος πρέπει να μπορεί να διαμορφώνει εγκαίρως μια ενιαία, τεκμηριωμένη και συνεκτική κρατική θέση, που να αντανακλά την πραγματική επιχειρησιακή και πληροφοριακή εικόνα.
Σε μια νέα κρίση τύπου Θέουτα, λοιπόν, πρέπει να είναι εξαρχής σαφές:
· Ποιος ενημερώνει την πολιτική ηγεσία;
· Ποιος διαμορφώνει την επίσημη κρατική θέση;
· Ποιος αποφασίζει τι μπορεί και τι δεν μπορεί να δημοσιοποιηθεί;
· Ποιος εκπροσωπεί το Κράτος;
· Πώς διασφαλίζεται ότι διαφορετικοί υπουργοί και κρατικοί φορείς δεν μεταφέρουν διαφορετικές ή αντικρουόμενες εκδοχές της ίδιας κρίσης;
· Πώς συνδέεται η Στρατηγική Επικοινωνία με την πραγματική επιχειρησιακή και πληροφοριακή εικόνα;
Η απάντηση σε αυτά τα ερωτήματα είναι ιδιαίτερα σημαντική, γιατί μια κρίση μπορεί να συνοδεύεται από παραπληροφόρηση, εργαλειοποίηση των κοινωνικών δικτύων, διεθνή δημοσιότητα και προσπάθειες επηρεασμού της κοινής γνώμης.
Η Πολιτεία, επομένως, δεν χρειάζεται απλώς έναν εκπρόσωπο που θα μιλήσει, αλλά ένα μηχανισμό Στρατηγικής Επικοινωνίας ενσωματωμένο στη διαδικασία λήψης αποφάσεων.
Στην αντιμετώπιση μιας νέας κρίσης τύπου Θέουτα, ο μηχανισμός αυτός πρέπει να είναι προκαθορισμένος και ενταγμένος εξαρχής στη διαδικασία λήψης αποφάσεων.
Ο 4ος Πυλώνας που μπορεί να αξιοποιηθεί για την αξιολόγηση της επιχειρησιακής ετοιμότητας του κρατικού μηχανισμού είναι η Κοινωνική Ανθεκτικότητα.
Η Κοινωνική Ανθεκτικότητα αφορά την ικανότητα της κοινωνίας να αντιλαμβάνεται, να απορροφά και να διαχειρίζεται τις επιπτώσεις μιας μεγάλης και αιφνίδιας κρίσης, χωρίς να διαταράσσεται η κοινωνική συνοχή και η εμπιστοσύνη προς τους θεσμούς.
Σε μια νέα κρίση τύπου Θέουτα, η απότομη αύξηση των μεταναστευτικών ροών μπορεί να πιέσει τις τοπικές κοινωνίες, τις υποδομές, τις υπηρεσίες και το αίσθημα ασφάλειας των πολιτών.
Το ζητούμενο δεν είναι μόνο η επιχειρησιακή διαχείριση της κρίσης, αλλά και η ανθεκτικότητα της κοινωνίας απέναντι στον πανικό, τις εντάσεις, την παραπληροφόρηση και την απώλεια εμπιστοσύνης στους θεσμούς.
Η κοινωνία δεν είναι απλώς αποδέκτης των κρατικών αποφάσεων, αλλά μέρος του πεδίου της κρίσης και της εθνικής ανθεκτικότητας.
Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να εξεταστεί αν υπάρχουν:
· Μηχανισμοί έγκαιρης και αξιόπιστης ενημέρωσης των πολιτών,
· Σχέδια υποστήριξης των τοπικών κοινωνιών που ενδέχεται να δεχθούν την κύρια πίεση,
· Επαρκείς υποδομές και υπηρεσίες για την αντιμετώπιση μιας μεγάλης και αιφνίδιας μεταβολής, και κυρίως,
· Μηχανισμός αντιμετώπισης της παραπληροφόρησης και των κοινωνικών εντάσεων που μπορεί να συνοδεύσουν μια τέτοια κρίση.
Για να υπάρξει κοινωνική ανθεκτικότητα, το κράτος θα πρέπει να έχει προετοιμάσει την κοινωνία, ώστε να μπορεί να παραμείνει λειτουργική, ψύχραιμη και συνεκτική υπό συνθήκες μεγάλης πίεσης, αλλά και να διαχειριστεί τις κοινωνικές επιπτώσεις μιας παρατεταμένης κρίσης.
Τέλος, καθοριστικό ρόλο στην αξιολόγηση της επιχειρησιακής ετοιμότητας του κρατικού μηχανισμού έχει η Ευρωπαϊκή και Διεθνής Συνεργασία.
Μια νέα κρίση τύπου Θέουτα δεν θα είναι μόνο ελληνική υπόθεση, αλλά ταυτόχρονα ευρωπαϊκό και διεθνές ζήτημα.
Το κρίσιμο ερώτημα είναι αν η Ελλάδα θα μπορεί να ενεργοποιήσει άμεσα και συντονισμένα τους ευρωπαϊκούς και διεθνείς μηχανισμούς υποστήριξης, αντί να αναζητά εκ των υστέρων λύσεις, όταν η κρίση έχει ήδη κλιμακωθεί.
Σε μια τέτοια περίπτωση θα πρέπει να είναι σαφές:
· Πότε και με ποια διαδικασία ενημερώνονται οι ευρωπαϊκοί και διεθνείς θεσμοί;
· Πώς ενεργοποιούνται οι διαθέσιμοι ευρωπαϊκοί μηχανισμοί και οργανισμοί;
· Ποιος εκπροσωπεί την Ελλάδα στις ευρωπαϊκές διαδικασίες διαχείρισης της κρίσης;
· Πώς διασφαλίζεται η ανταλλαγή πληροφοριών και η κοινή επιχειρησιακή εικόνα με τους ευρωπαίους εταίρους;
· Πώς μετατρέπεται μια ελληνική κρίση στα εξωτερικά σύνορα σε ευρωπαϊκή υπόθεση, όταν τα χαρακτηριστικά της ξεπερνούν τις εθνικές δυνατότητες αντιμετώπισης;
Η Ευρωπαϊκή και Διεθνής Συνεργασία δεν πρέπει να αντιμετωπίζεται ως μηχανισμός έκτακτης βοήθειας που ενεργοποιείται αφού εκδηλωθεί η κρίση, αλλά ως αναπόσπαστο μέρος της εθνικής προετοιμασίας.
Η Ελλάδα δεν πρέπει απλώς να ξέρει ποιον θα καλέσει όταν ξεσπάσει η κρίση, αλλά να έχει προσδιορίσει από πριν τα δίκτυα συνεργασίας, τα κανάλια επικοινωνίας, τις διαδικασίες ενεργοποίησης και τους μηχανισμούς κοινής δράσης που θα χρησιμοποιήσει.
Το κρίσιμο ερώτημα για την Ελλάδα, σε περίπτωση που εκδηλωθεί μια νέα κρίση τύπου Θέουτα, είναι αν θα την αντιμετωπίσει μόνη της ή αν θα έχει από τις πρώτες ώρες ένα ευρωπαϊκό και διεθνές δίκτυο υποστήριξης και κοινής δράσης.
Μια νέα κρίση τύπου Θέουτα δεν θα κριθεί μόνο από το πόσο αποτελεσματικά θα αντιδράσει η Ελλάδα τη στιγμή που θα εκδηλωθεί.
Θα κριθεί από το πόσο καλά θα έχει προετοιμαστεί πριν από αυτήν.
Η Ελλάδα, λοιπόν, αντί να περιμένει την επόμενη κρίση, χρειάζεται να υιοθετήσει το μηχανισμό των πέντε πυλώνων του Μοντέλου Ευρωπαϊκής και Εθνικής Ανθεκτικότητας που παρουσιάστηκε, ώστε να αξιολογήσει την επιχειρησιακή ετοιμότητα του κρατικού μηχανισμού της χώρας.
Η πραγματική ανθεκτικότητα ενός κράτους δεν φαίνεται όταν ξεσπά η κρίση, αλλά από το πόσο έτοιμο είναι πριν από αυτή.
* Ο Δρ. Κωνσταντίνος Π. Μπαλωμένος είναι Πολιτικός Επιστήμονας – Διεθνολόγος
Τα κείμενα που φιλοξενούνται στη στήλη «Ιδέες και Απόψεις» δημοσιεύονται αυτούσια και απηχούν τις απόψεις των συγγραφέων και όχι του Πρακτορείου.
